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第51部分（第1页）

年的发展，它们的职权也扩大了。上海市政工程局议董在　１９０５　年创立，部分

地是受公共租界工部局的成功的启发。在官方直接赞助下，地方绅商受权选

举董事管理城市服务，如道路、电灯和警务。议董具有城市政府职能的更明

①伊懋可；《集镇与水道：从　1480　年至　1910　年的上海县》，载史坚雅：《中华帝国晚期的城市》，第

441—473　页。关于地方名流积极参与的兴起，见本书第　　1　章《清代权力机构的失衡》与《名流积极精神的

兴起》两节。

②《嘉定县续志》，卷　　1，第　　4　—　5　叶。

显的标志是，议董拥有征税和司法权能。①

由社会名流管理的新公共事业，其财政基础必须是在土地正税之外。清

政府已经尽其所能防止地方名流介入土地正税系统，虽然到了　１９　世纪，某些

土地附加税已由士绅参与的机构征收。然而，一般地说，这类附加税是杂捐，

给地方名流提供了一条介入地方财政系统的合法渠道。和更有名的厘金一

样，这类杂捐可以很容易地扩展为新税源，官府很难监督。２０　世纪第一个　１０

年的“地方自治”活动，包括举办新式学校和警察，就是利用这类捐税。它

们的征收大多由地方名流管理，他们急切地不让县的办税人员插手这些新税

源。

产生于这类地方活动的一项制度变化，是官方明确规定“地方”征税范

围。在此以前，县政府仅有正税收入的合法“保留”部分，外加非正规的“例

定费”以补知县和下属官吏薪俸之不足。直到　１９０８　年才建立起地方计税基

准，划定县里名流可以用来作为地方政府新事业经费的税款。在　１９０８　年的县

治所在地、集镇和村镇的自治章程中，规定土地特别税和附加税为这类新单

位的合法税收。

１９０９　年，在新组建的度支部的一套大型出版物中，对国家、省和地方财

政范围有详细的规定。②从这些规定中可以看出，地方士绅已经多么深地卷入

征集与动用地方税款的工作。他们向地方商业与服务业征收各种杂税，并把

所收税款用在新组建的县警察部队和新式学校。社会名流参与新教育制度特

别重要，新教育制度迫切需要新税源。现代化的学校在数量上迅速地增加（例

如，在山东，从　１９０３　年的　１４０　所增至　１９０７　年的　３４２４　所），成为吸引社会名

流参与的新天地。地方取自商业的捐税大多避开县衙，“由士绅管理和不经

官吏之手”。①

地方名流的管理工作，伴随有大量的理论著作的出现。关注地方政府曾

经是　１９　世纪　６０　年代“中兴”的一个重要部分，当时中国面临随　１９　世纪中期

叛乱而来的混乱与破坏。②省当局所作的努力，是采用加强传统的控制和宣教

机构以巩固地方税务和秩序的基础：整饬县政，振兴儒家教育，重建地方经

济。与此同时，有的人在寻求新的途径，认为只有找到一种新办法控制社会

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